Menyoal Nominee Kepemilikan Tanah oleh Warga Negara Asing: Pelajaran dari Bali
Oleh : I Made Pria Dharsana
Bali kerap disebut sebagai etalase Indonesia di mata dunia. Namun di balik gemerlap pariwisata dan derasnya investasi asing, Pulau Dewata juga menjadi laboratorium paling nyata bagi persoalan klasik hukum agraria nasional: kepemilikan tanah oleh warga negara asing (WNA) melalui skema nominee. Praktik ini bukan sekadar pelanggaran administratif, melainkan persoalan serius yang menyentuh jantung kedaulatan negara atas tanah.
Dalam sistem hukum agraria nasional, WNA secara tegas tidak diperkenankan memiliki Hak Milik maupun Hak Guna Bangunan (HGB) ). Larangan ini bersumber langsung dari asas nasionalitas yang ditegaskan dalam Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok-Pokok Agraria (UUPA) yang berlaku sejak 24 September 1960, sebagai penjabaran Pasal 33 ayat (3) UUD 1945. Tanah bukan sekadar objek ekonomi, melainkan sumber kehidupan dan instrumen keadilan sosial yang penguasaannya harus dikendalikan negara untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Meski demikian, hukum agraria Indonesia juga tidak bersifat tertutup sepenuhnya terhadap kehadiran orang asing. WNA masih dimungkinkan memiliki hak atas tanah secara terbatas, yakni melalui Hak Pakai untuk rumah tinggal atau hunian, Hak Sewa, serta Hak Milik atas Satuan Rumah Susun (Sarusun). Skema ini diatur dalam UUPA, diperluas melalui Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja, dan dirinci dalam Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 yang diundangkan pada 2 Februari 2021. Namun akses tersebut dibatasi secara ketat, antara lain dengan kewajiban memiliki izin tinggal (KITAS atau izin tinggal tetap), pembatasan jenis properti, nilai dan luas tertentu, serta tujuan utama untuk dihuni, bukan sebagai investasi tanah jangka panjang (UU Cipta Kerja, 2020; PP No. 18 Tahun 2021).
Persoalan muncul ketika pembatasan ini disiasati melalui praktik nominee. Di Bali, skema ini berkembang masif seiring meningkatnya minat WNA memiliki vila, tanah pesisir, hingga lahan produktif di kawasan pariwisata. Modusnya relatif seragam: sertifikat Hak Milik atas nama WNI, sementara WNA menguasai tanah secara faktual melalui perjanjian kuasa mutlak, pengakuan utang fiktif, sewa jangka panjang puluhan tahun, atau perjanjian pengikatan jual beli yang tidak pernah dimaksudkan untuk dilunasi.
Padahal secara normatif, UUPA telah menutup seluruh celah terhadap praktik semacam ini. Pasal 21 ayat (1) UUPA menyatakan bahwa hanya WNI yang dapat mempunyai Hak Milik, sementara Pasal 21 ayat (3) UUPA mewajibkan pelepasan hak apabila Hak Milik jatuh kepada pihak yang tidak memenuhi syarat, dengan konsekuensi hapusnya hak demi hukum.
Lebih tegas lagi, Pasal 26 ayat (2) UUPA menyebutkan bahwa setiap perbuatan hukum yang dimaksudkan untuk langsung atau tidak langsung memindahkan Hak Milik kepada orang asing adalah batal karena hukum, dan tanahnya jatuh kepada negara tanpa kewajiban pengembalian pembayaran (UU No. 5 Tahun 1960).
Dalam konteks Bali, praktik nominee bukan hanya melanggar hukum tertulis, tetapi juga memicu persoalan sosial-ekonomi yang nyata. Harga tanah melonjak tajam, akses masyarakat lokal terhadap tanah semakin menyempit, dan relasi agraria tradisional terdesak oleh logika pasar global. Tanah yang semestinya menjadi ruang hidup masyarakat adat dan petani lokal berubah menjadi aset spekulatif yang dikuasai secara terselubung oleh modal asing.
Sikap hukum terhadap praktik ini sebenarnya telah sangat jelas. Mahkamah Konstitusi dalam Putusan Nomor 21–22/PUU-V/2007 yang diputus pada tahun 2007 menegaskan bahwa UUPA merupakan penjabaran langsung Pasal 33 ayat (3) UUD 1945 dan tidak dapat ditafsirkan untuk membuka ruang penguasaan tanah oleh pihak asing melalui mekanisme perjanjian keperdataan. Dalam pertimbangan hukumnya, MK menyatakan bahwa perlindungan hukum negara hanya diberikan kepada perbuatan hukum yang sah dan sejalan dengan tujuan penguasaan negara atas tanah, bukan kepada perbuatan yang sejak awal dimaksudkan untuk menghindari undang-undang (Putusan MK No. 21–22/PUU-V/2007, 2007).
Mahkamah juga menegaskan bahwa kepastian dan perlindungan hukum hak atas tanah melekat pada subjek hukum yang tercantum dalam sertifikat, bukan pada perjanjian di balik layar. Dengan demikian, perjanjian nominee tidak memiliki posisi dalam sistem pendaftaran tanah dan tidak dapat dijadikan dasar klaim hak. Pendekatan ini konsisten dengan praktik Mahkamah Agung, yang dalam berbagai putusan perdata pertanahan menilai perjanjian nominee sebagai perbuatan hukum yang tidak memiliki causa yang halal karena bertujuan menghindari ketentuan Pasal 21 dan Pasal 26 UUPA. Oleh karena itu, perjanjian semacam ini harus dinyatakan batal demi hukum dan tidak dapat melahirkan hak maupun kewajiban yang dilindungi hukum (yurisprudensi MA perkara pertanahan sejak awal 2000-an).
Dari sisi pemerintah, Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional (ATR/BPN) RI juga mengambil sikap tegas. Menteri ATR/BPN menegaskan bahwa negara hanya mengakui kepemilikan tanah berdasarkan nama subjek hukum yang tercantum dalam sertifikat, dan tidak pernah serta tidak akan menerbitkan sertifikat Hak Milik atau HGB atas nama WNA. Dengan demikian, skema nominee tidak dikenal dan tidak diakui dalam sistem hukum pertanahan nasional (Pernyataan Menteri ATR/BPN RI, Antaranews, 1 Juli 2025).
Pandangan ini sejalan dengan doktrin para ahli hukum agraria. Prof. Nindyo Pramono menyebut perjanjian nominee sebagai perjanjian simulatif yang dibuat untuk menghindari norma hukum yang bersifat memaksa, sehingga sejak awal tidak layak memperoleh perlindungan hukum (Nindyo Pramono, Hukum Bisnis Indonesia, 2007).
Prof. Dr. Sri Hajati, S.H., M.S. dari Fakultas Hukum Universitas Airlangga menegaskan bahwa praktik nominee merusak bangunan asas nasionalitas UUPA dan berpotensi mengalihkan penguasaan tanah nasional kepada kepentingan asing secara terselubung (Sri Hajati, Hukum Agraria Nasional, 2014). Sementara Prof. Dr. Maria S.W. Sumardjono dari Universitas Gadjah Mada mengingatkan bahwa penilaian keabsahan perjanjian pertanahan harus melihat tujuan dan realitas penguasaan tanah, bukan sekadar bentuk formalnya; jika tujuannya mengalihkan penguasaan Hak Milik kepada WNA, maka perjanjian tersebut batal demi hukum (Maria S.W. Sumardjono, Tanah dalam Perspektif Hak Ekonomi, Sosial, dan Budaya, 2008).
Belajar dari Bali, penegakan hukum terhadap praktik nominee tidak bisa lagi ditunda. Tanpa sikap tegas, Bali berisiko kehilangan kendali atas ruang hidupnya sendiri, sementara negara kehilangan wibawa dalam menegakkan hukum agraria. Investasi asing tetap penting, tetapi harus berjalan dalam koridor hukum, bukan dengan mengorbankan asas nasionalitas dan keadilan agraria. Pada akhirnya, garis hukumnya tidak abu-abu. Nominee kepemilikan tanah oleh WNA adalah praktik ilegal, batal demi hukum, dan tidak memperoleh perlindungan yuridis. Bali memberi pelajaran penting bahwa hukum agraria nasional bukan sekadar teks undang-undang, melainkan instrumen untuk menjaga kedaulatan negara, melindungi masyarakat lokal, dan memastikan bahwa pembangunan tidak menjelma menjadi bentuk baru penguasaan tanah oleh kepentingan asing.
Pada titik ini, setidaknya terdapat dua catatan penting sebagai pandangan penulis. Pertama, persoalan nominee tidak dapat lagi dipandang sebagai urusan privat antara WNI dan WNA, melainkan sebagai indikator lemahnya tata kelola dan pengawasan pertanahan, khususnya di daerah pariwisata seperti Bali. Ketika praktik yang secara normatif jelas dilarang terus berlangsung secara terbuka, maka yang tergerus bukan hanya kepastian hukum, tetapi juga kepercayaan publik terhadap negara.
Kedua, peran pemerintah daerah dan desa adat harus diperkuat secara nyata. Desa adat melalui awig-awig sesungguhnya telah memiliki mekanisme pengendalian penguasaan tanah yang jauh lebih ketat dan kontekstual. Ketika hukum negara dan hukum adat berjalan searah, praktik nominee seharusnya dapat ditekan secara signifikan. Namun jika desa adat hanya diposisikan sebagai ornamen budaya tanpa kewenangan efektif, konflik agraria akan terus berulang.
Sebagai catatan ketiga, penulis berpandangan bahwa penegakan hukum terhadap praktik nominee harus diarahkan pada pemulihan penguasaan tanah, bukan sekadar pembatalan perjanjian di atas kertas. Negara perlu berani menindaklanjuti konsekuensi Pasal 26 ayat (2) UUPA secara konsisten, termasuk pengembalian tanah kepada negara atau subjek hukum yang sah. Tanpa keberanian politik dan konsistensi penegakan hukum, larangan nominee akan terus menjadi norma tanpa daya ikat.
Pada akhirnya, Bali bukan sekadar contoh, melainkan peringatan. Jika praktik nominee dibiarkan, maka tanah—sebagai ruang hidup, identitas budaya, dan fondasi keadilan sosial—akan terus tergerus oleh kepentingan yang tidak pernah diakui hukum. Di sinilah hukum agraria nasional, hukum adat Bali, dan kebijakan pembangunan seharusnya bertemu dalam satu arah: menjaga kedaulatan tanah di tengah arus globalisasi dan investasi.
Tentang Penulis: Penulis Adalah Dosen Pasca Sarjana, Program Magister Kenotariatan Universitas Indonesia, Depok Jawa Barat dan Universitas Warmadewa, Bali
