Tumpang Tindih Sertipikat di Bandung: Ketika Pembeli Beriktikad Baik Berhadapan dengan Sengketa Tanah yang Tak Pernah Usai
Oleh: I Made Pria Dharsana
“Hukum pertanahan tidak hanya berbicara tentang siapa yang paling dahulu memiliki tanah, tetapi juga siapa yang patut memperoleh perlindungan hukum.”
Tidak ada transaksi yang lebih mengandalkan kepercayaan kepada negara selain jual beli tanah. Seseorang membeli tanah karena percaya bahwa sertipikat yang diterbitkan negara merupakan dasar yang dapat diandalkan. Ia datang ke Kantor Pertanahan untuk memeriksa status sertipikat, menandatangani Akta Jual Beli di hadapan PPAT, membayar seluruh kewajiban perpajakan, mendaftarkan peralihan hak, bahkan tidak jarang tanah tersebut telah beberapa kali dijadikan agunan pada lembaga perbankan melalui pembebanan Hak Tanggungan. Seluruh prosedur itu dilakukan dengan keyakinan bahwa negara telah menyediakan sistem yang mampu memberikan kepastian hukum.
Namun keyakinan tersebut sering kali diuji ketika bertahun-tahun kemudian muncul gugatan yang mendalilkan bahwa tanah tersebut sebenarnya merupakan milik pihak lain berdasarkan riwayat tanah adat atau Kutipan Buku C. Sengketa seperti inilah yang kembali mengemuka dalam perkara dugaan tumpang tindih sertipikat di Bandung. Persoalannya tidak lagi sekadar mengenai batas tanah atau asal-usul hak, tetapi telah menyentuh pertanyaan yang lebih mendasar: apakah sistem pendaftaran tanah benar-benar mampu melindungi pembeli yang telah bertindak dengan itikad baik?
Fenomena ini sesungguhnya telah lama menjadi perhatian kalangan akademisi. Elza Syarief menilai sengketa tanah yang berlarut-larut bukan hanya merugikan para pihak yang berperkara, tetapi juga menciptakan ketidakpastian hukum yang menghambat pembangunan dan investasi. Menurutnya, penyelesaian sengketa pertanahan yang berlangsung bertahun-tahun menghabiskan waktu, tenaga, dan biaya, sehingga negara memerlukan mekanisme penyelesaian yang lebih efektif, bahkan melalui pembentukan pengadilan khusus pertanahan (Elza Syarief, Menuntaskan Sengketa Tanah Melalui Pengadilan Khusus Pertanahan, Jakarta: Kepustakaan Populer Gramedia, Cetakan II, 2014, hlm. 343–344).
Apa yang dikemukakan Elza Syarief memperlihatkan bahwa persoalan terbesar sengketa pertanahan bukan hanya banyaknya perkara yang masuk ke pengadilan, melainkan hilangnya kepastian hukum setelah hak atas tanah berpindah tangan secara sah. Dalam praktiknya, sengketa sering kali baru muncul setelah sertipikat diterbitkan, tanah telah dikuasai bertahun-tahun, bahkan telah beberapa kali dialihkan kepada pembeli lain yang sama sekali tidak mengetahui adanya persoalan pada masa lalu. Apabila kondisi seperti ini terus dibiarkan, maka fungsi pendaftaran tanah sebagai instrumen perlindungan hukum akan kehilangan maknanya.
Di sinilah prinsip perlindungan terhadap pembeli beriktikad baik memperoleh relevansinya. Hukum tidak mungkin membebankan seluruh risiko kepada pembeli yang telah memenuhi kewajiban kehati-hatiannya (due diligence). Pembeli yang telah memeriksa keabsahan sertipikat, memastikan tidak terdapat blokir maupun sita, melakukan transaksi melalui PPAT, dan mendaftarkan haknya sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan, pada hakikatnya telah menunjukkan itikad baik yang patut dilindungi.
Pemikiran tersebut sejalan dengan teori kepercayaan (vertrouwensbeginsel) yang dikembangkan Prof. Herlien Budiono. Menurutnya, setiap hubungan hukum harus dibangun di atas asas saling percaya (trust). Seseorang yang bertindak berdasarkan kepercayaan terhadap keadaan hukum yang tampak sah tidak boleh kemudian dibebani akibat dari kesalahan yang berada di luar pengetahuan dan kemampuannya. Perlindungan terhadap pihak yang beritikad baik merupakan konsekuensi dari asas kepastian hukum sekaligus asas kepercayaan yang menjadi fondasi hubungan hukum keperdataan (Herlien Budiono, Asas Keseimbangan bagi Hukum Perjanjian Indonesia, Bandung: Citra Aditya Bakti, 2006).
Dalam konteks transaksi pertanahan, asas tersebut memiliki arti yang sangat penting. Pembeli tidak mungkin diwajibkan menelusuri sejarah penguasaan tanah hingga puluhan tahun ke belakang apabila seluruh dokumen resmi negara menunjukkan bahwa tanah tersebut tidak bermasalah. Negara melalui Kantor Pertanahan telah menyediakan mekanisme pengecekan sertipikat, sementara PPAT menjalankan fungsi preventif dengan memastikan terpenuhinya syarat-syarat formil peralihan hak. Ketika seluruh tahapan tersebut telah dilalui, maka pembeli pada dasarnya telah memenuhi standar kehati-hatian sebagaimana dirumuskan Mahkamah Agung dalam SEMA Nomor 4 Tahun 2016.
Perspektif yang sama juga dikemukakan Bernhard Limbong. Menurutnya, kepastian hukum merupakan tujuan utama penyelenggaraan pendaftaran tanah. Sertipikat tidak hanya berfungsi sebagai alat bukti kepemilikan, tetapi juga menjadi instrumen yang memberikan rasa aman bagi masyarakat dalam melakukan berbagai hubungan hukum atas tanah, termasuk jual beli, pewarisan, hibah, maupun pembebanan Hak Tanggungan. Karena itu, apabila sertipikat yang diterbitkan melalui prosedur yang sah selalu berada dalam ancaman pembatalan akibat klaim yang baru diajukan puluhan tahun kemudian, maka kepercayaan masyarakat terhadap sistem hukum pertanahan akan semakin menurun (Bernhard Limbong, Konflik Pertanahan, Jakarta: Margaretha Pustaka, 2012).
Pandangan para ahli tersebut ternyata sejalan dengan arah perkembangan yurisprudensi Mahkamah Agung. Sejak Putusan Mahkamah Agung Nomor 251 K/Sip/1958, Mahkamah telah menegaskan bahwa pembeli yang memperoleh tanah dengan itikad baik harus memperoleh perlindungan hukum. Kaidah tersebut kemudian dipertegas kembali melalui Putusan Nomor 1237 K/Sip/1973, disempurnakan dalam Rumusan Hukum Kamar Perdata Tahun 2012 yang diadopsi melalui SEMA Nomor 7 Tahun 2012, dan akhirnya dirinci lebih lanjut dalam SEMA Nomor 4 Tahun 2016 yang menetapkan ukuran-ukuran konkret mengenai pembeli beriktikad baik.
Dalam perkara Bandung, rangkaian doktrin dan yurisprudensi tersebut menjadi sangat relevan. Hakim tidak cukup hanya membandingkan siapa yang mengaku sebagai pemilik pertama, melainkan harus menilai apakah pembeli telah memenuhi standar kehati-hatian, apakah identitas objek benar-benar sama, apakah gugatan mengalami error in objecto, serta apakah hak menggugat masih terbuka setelah berlakunya Pasal 32 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997. Dari titik inilah sengketa pertanahan tidak lagi dipandang sekadar sebagai konflik kepemilikan, melainkan sebagai ujian terhadap konsistensi negara dalam memberikan kepastian hukum kepada masyarakat.
Kepastian Hukum Tidak Boleh Berakhir di Atas Kertas
Perlindungan terhadap pembeli beriktikad baik sesungguhnya tidak berdiri sendiri. Prinsip tersebut merupakan bagian dari desain besar sistem pendaftaran tanah nasional yang bertujuan menghadirkan kepastian hukum. Oleh karena itu, ketika negara telah menerbitkan sertipikat melalui prosedur yang sah, hukum tidak membiarkan status hak tersebut terus-menerus digantung oleh kemungkinan munculnya klaim baru tanpa batas waktu.
Filosofi tersebut tercermin dalam Pasal 32 ayat (2) Peraturan Pemerintah Nomor 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah. Ketentuan ini menegaskan bahwa apabila suatu sertipikat diterbitkan secara sah atas nama orang atau badan hukum yang memperoleh tanah dengan itikad baik dan secara nyata menguasainya, maka pihak lain yang merasa mempunyai hak tidak lagi dapat menuntut pelaksanaan hak tersebut apabila dalam waktu lima tahun sejak sertipikat diterbitkan tidak mengajukan keberatan tertulis kepada pemegang sertipikat dan Kantor Pertanahan atau tidak mengajukan gugatan ke pengadilan.
Ketentuan tersebut sering disebut sebagai bentuk rechtsverwerking, yaitu hapusnya hak untuk menuntut karena pemilik yang merasa berhak membiarkan haknya tidak digunakan dalam jangka waktu yang lama. Konsep ini memang berbeda dengan daluwarsa dalam Kitab Undang-Undang Hukum Perdata, tetapi memiliki tujuan yang sama, yakni mencegah ketidakpastian hukum yang berkepanjangan dalam hubungan hukum pertanahan.
Dalam praktiknya, ketentuan ini memiliki arti yang sangat penting. Tidaklah adil apabila seseorang yang telah memperoleh sertipikat secara sah, menguasai tanah secara terbuka selama bertahun-tahun, membayar pajak, memanfaatkan tanah, bahkan menjadikannya objek pembiayaan perbankan, tiba-tiba harus kehilangan haknya karena muncul klaim yang selama puluhan tahun tidak pernah diajukan. Kepastian hukum hanya akan menjadi slogan apabila negara tidak memberikan batas waktu terhadap munculnya sengketa.
Pemikiran tersebut sejalan dengan Bernhard Limbong yang menegaskan bahwa kepastian hukum merupakan prasyarat utama bagi terciptanya tertib administrasi pertanahan. Menurutnya, sistem pendaftaran tanah dibangun bukan hanya untuk mencatat hak, tetapi juga memberikan rasa aman kepada masyarakat dalam melakukan hubungan hukum atas tanah. Oleh sebab itu, setiap sengketa harus diselesaikan dalam koridor yang menjaga keseimbangan antara perlindungan hak masyarakat dan kepastian hukum bagi pemegang sertipikat (Bernhard Limbong, Konflik Pertanahan, Jakarta: Margaretha Pustaka, 2012).
Pandangan yang sama dapat dibaca dari arah kebijakan Mahkamah Agung. Melalui SEMA Nomor 4 Tahun 2016, Mahkamah tidak hanya merumuskan kriteria pembeli beriktikad baik, tetapi secara tidak langsung juga mempertegas bahwa kepastian hukum harus diberikan kepada pembeli yang telah melakukan due diligence secara patut. Artinya, hukum tidak lagi hanya melihat siapa yang pertama mengaku memiliki tanah, tetapi juga siapa yang memperoleh hak melalui prosedur yang benar dan patut dipercaya.
Dalam perkara yang berkembang di Bandung, ketentuan Pasal 32 ayat (2) PP Nomor 24 Tahun 1997 menjadi salah satu titik krusial. Apabila benar sertipikat telah terbit sejak tahun 1998 dan selama lebih dari dua puluh lima tahun tidak pernah ada keberatan tertulis ataupun gugatan terhadap penerbitannya, maka timbul pertanyaan hukum yang mendasar: masih terbukakah ruang untuk membatalkan sertipikat tersebut, atau justru hak menggugat telah kehilangan dasar perlindungannya karena tidak digunakan dalam jangka waktu yang ditentukan oleh hukum?
Pertanyaan ini tentu tidak dapat dijawab hanya dengan melihat usia sertipikat. Hakim tetap harus menilai apakah sertipikat tersebut diterbitkan secara sah, apakah pemegangnya memperoleh hak dengan itikad baik, serta apakah tanah benar-benar dikuasai secara nyata dan terus-menerus. Ketiga unsur tersebut merupakan syarat yang harus dibuktikan secara kumulatif sebelum perlindungan Pasal 32 ayat (2) PP Nomor 24 Tahun 1997 dapat diterapkan.
Persoalan kemudian menjadi semakin menarik ketika gugatan tidak hanya mendalilkan asal-usul hak, tetapi juga menunjukkan adanya perbedaan nomor Kohir, luas tanah, klasifikasi tanah, hingga riwayat objek. Dalam kondisi demikian, pembahasan tidak lagi semata-mata menyangkut perlindungan terhadap pemegang sertipikat, melainkan memasuki persoalan yang sangat fundamental dalam hukum acara perdata, yakni apakah objek yang digugat benar-benar sama dengan objek yang dimiliki tergugat, atau justru gugatan tersebut mengandung error in objecto.
Buku C Tidak Lagi Menjadi Dasar Hak: Ke Mana Arah Kepastian Hukum?
Perdebatan mengenai Buku C sesungguhnya telah menemukan titik terang setelah pemerintah menerbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 18 Tahun 2021 sebagai aturan pelaksana Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja. Melalui ketentuan peralihan, negara memberikan kesempatan selama lima tahun kepada masyarakat yang masih menguasai tanah berdasarkan alat bukti tertulis bekas hak milik adat untuk segera mendaftarkan haknya. Masa transisi tersebut berakhir pada 2 Februari 2026.
Konsekuensinya tidak dapat dianggap sederhana. Setelah berakhirnya masa lima tahun tersebut, Kutipan Buku C, Letter C, Girik, Petok D maupun alat bukti tertulis bekas hak milik adat tidak lagi berkedudukan sebagai dasar pembuktian hak, melainkan hanya dapat dipergunakan sebagai petunjuk dalam proses pendaftaran tanah sebagaimana diatur dalam PP Nomor 18 Tahun 2021. Artinya, dokumen-dokumen tersebut tidak serta-merta memiliki kekuatan untuk mengesampingkan sertipikat hak atas tanah yang telah diterbitkan negara melalui mekanisme pendaftaran.
Perubahan kebijakan tersebut menunjukkan arah politik hukum pertanahan Indonesia. Negara tidak lagi mendorong masyarakat mempertahankan sistem administrasi tanah lama, tetapi menghendaki seluruh bidang tanah masuk ke dalam sistem pendaftaran nasional agar tercipta satu basis data yang memberikan kepastian hukum. Dengan demikian, perlindungan hukum tidak lagi bertumpu pada riwayat administrasi desa semata, melainkan pada data fisik dan data yuridis yang telah diverifikasi oleh negara.
Pandangan ini sejalan dengan pemikiran Bernhard Limbong yang menyatakan bahwa modernisasi administrasi pertanahan merupakan prasyarat untuk mewujudkan kepastian hukum. Tanpa sistem pendaftaran yang tertib, sengketa akan terus berulang karena setiap pihak dapat mengajukan klaim berdasarkan dokumen yang berbeda-beda. Oleh karena itu, penyelesaian konflik pertanahan tidak cukup dilakukan melalui putusan pengadilan, tetapi juga harus dibangun melalui sistem administrasi pertanahan yang mampu memberikan kepastian bagi seluruh masyarakat (Bernhard Limbong, Konflik Pertanahan, Jakarta: Margaretha Pustaka, 2012).
Demikian pula Elza Syarief mengingatkan bahwa sengketa pertanahan yang berkepanjangan pada akhirnya bukan hanya merugikan para pihak, tetapi juga menghambat pembangunan nasional. Ketidakpastian status tanah akan selalu menjadi hambatan bagi investasi, kegiatan ekonomi, bahkan pelayanan publik. Karena itu, menurutnya, penyelesaian sengketa tanah harus diarahkan pada terciptanya kepastian hukum, bukan sekadar memenangkan salah satu pihak yang berperkara (Elza Syarief, Menuntaskan Sengketa Tanah Melalui Pengadilan Khusus Pertanahan, Jakarta: Kepustakaan Populer Gramedia, Cet. II, 2014, hlm. 343–344).
Dalam konteks perkara di Bandung, seluruh rangkaian persoalan tersebut pada akhirnya bermuara pada satu pertanyaan besar. Apakah hukum akan lebih mengutamakan kepastian yang lahir dari sistem pendaftaran tanah nasional, atau justru membuka kembali sengketa berdasarkan klaim yang baru muncul setelah puluhan tahun berlalu? Jawaban atas pertanyaan tersebut tidak hanya menentukan nasib para pihak dalam perkara ini, tetapi juga akan menjadi ukuran seberapa jauh masyarakat masih dapat mempercayai sistem pendaftaran tanah yang diselenggarakan oleh negara.
Perlindungan terhadap pembeli beriktikad baik bukanlah bentuk pengabaian terhadap hak pihak lain. Sebaliknya, perlindungan itu merupakan konsekuensi logis dari prinsip kepastian hukum. Seseorang yang telah membeli tanah melalui prosedur yang sah, melakukan pemeriksaan sertipikat, bertransaksi di hadapan PPAT, memperoleh hak secara terbuka, menguasai tanah secara nyata, bahkan memperoleh pengakuan melalui pembebanan Hak Tanggungan oleh lembaga perbankan, patut memperoleh perlindungan hukum sepanjang tidak terbukti adanya cacat hukum dalam proses perolehan haknya.
Pada saat yang sama, pihak yang mendalilkan adanya hak atas tanah juga tetap diberikan ruang untuk mencari keadilan. Namun ruang tersebut tidak dapat dilepaskan dari kewajiban membuktikan identitas objek secara tepat, menunjukkan dasar hak yang masih diakui hukum, serta membuktikan bahwa gugatan diajukan dalam koridor yang ditentukan oleh peraturan perundang-undangan. Hukum pertanahan tidak dibangun untuk memelihara ketidakpastian, melainkan untuk menghadirkan keseimbangan antara perlindungan hak, kepastian hukum, dan keadilan.
Perkara Bandung pada intnya bukan sekadar sengketa mengenai sebidang tanah. Ia merupakan cermin dari pergulatan hukum pertanahan Indonesia dalam mencari titik temu antara sejarah dan kepastian, antara hak lama dan sistem pendaftaran modern, serta antara keadilan individual dan kepentingan hukum yang lebih luas. Di tengah transformasi hukum pertanahan menuju sistem yang semakin terdigitalisasi, satu prinsip tampaknya tetap tidak berubah: negara harus berdiri di garis terdepan untuk melindungi setiap warga yang memperoleh haknya secara jujur, patut, dan beriktikad baik. Sebab apabila kepastian hukum tidak mampu melindungi mereka, maka kepercayaan masyarakat terhadap sistem pendaftaran tanah akan perlahan kehilangan fondasinya.
Dalam perkara tumpang tindih sertipikat di Bandung memperlihatkan bahwa persoalan pertanahan di Indonesia sesungguhnya tidak lagi hanya berkisar pada konflik kepemilikan, melainkan juga menyangkut konsistensi negara dalam menegakkan kepastian hukum. Di satu sisi, negara mendorong masyarakat untuk mendaftarkan tanah, melakukan transaksi melalui PPAT, memanfaatkan layanan pengecekan sertipikat, hingga mengintegrasikan sistem pertanahan secara digital. Namun di sisi lain, apabila sertipikat yang telah diterbitkan secara sah masih dengan mudah digugat berdasarkan dokumen administrasi lama yang tidak pernah dikonversi atau didaftarkan selama puluhan tahun, maka pesan yang diterima masyarakat menjadi kontradiktif. Kepastian hukum yang dijanjikan oleh sistem pendaftaran tanah berpotensi berubah menjadi kepastian yang bersyarat.
Penulis berpendapat bahwa perlindungan terhadap pembeli beriktikad baik harus ditempatkan sebagai salah satu pilar utama sistem hukum pertanahan nasional. Perlindungan tersebut bukan dimaksudkan untuk menutup ruang koreksi terhadap sertipikat yang terbukti lahir dari perbuatan melawan hukum atau penyalahgunaan kewenangan, melainkan untuk menjamin bahwa setiap orang yang telah bertindak jujur, patut, dan memenuhi seluruh prosedur hukum tidak menjadi pihak yang menanggung akibat dari kelalaian administrasi maupun perbuatan pihak lain. Prinsip ini sekaligus menjaga kredibilitas sistem pendaftaran tanah yang diselenggarakan negara.
Di sisi lain, pembuktian dalam sengketa pertanahan tidak boleh lagi berhenti pada perdebatan mengenai riwayat dokumen lama. Hakim perlu menempatkan identitas objek sebagai titik awal pemeriksaan, termasuk menguji kesesuaian data fisik, data yuridis, Nomor Identifikasi Bidang (NIB), surat ukur, peta pendaftaran, serta kesinambungan riwayat hak. Pendekatan ini penting untuk mencegah terjadinya error in objecto yang justru berpotensi menimbulkan putusan yang tidak menyelesaikan akar persoalan.
Penulis juga berpandangan bahwa berakhirnya masa transisi sebagaimana diatur dalam PP Nomor 18 Tahun 2021 harus dimaknai sebagai momentum memperkuat sistem pendaftaran tanah nasional. Setelah 2 Februari 2026, seluruh alat bukti tertulis bekas hak milik adat, termasuk Buku C, semestinya ditempatkan sesuai fungsi hukumnya sebagai petunjuk dalam proses pendaftaran, bukan sebagai instrumen untuk mengaburkan kepastian hukum yang telah lahir melalui penerbitan sertipikat.
Ke depan, pembaruan hukum pertanahan tidak cukup dilakukan melalui digitalisasi layanan atau penyempurnaan regulasi administratif. Yang lebih penting adalah membangun konsistensi antara kebijakan pemerintah, praktik administrasi pertanahan, dan putusan pengadilan.
Tanpa konsistensi tersebut, setiap sertipikat akan selalu berada dalam bayang-bayang sengketa, sedangkan tujuan pendaftaran tanah untuk mewujudkan kepastian hukum sebagaimana diamanatkan Pasal 19 Undang-Undang Pokok Agraria akan sulit tercapai. Pada akhirnya, ukuran keberhasilan sistem pertanahan nasional bukan terletak pada banyaknya sertipikat yang diterbitkan, melainkan pada sejauh mana sertipikat tersebut benar-benar mampu memberikan perlindungan hukum bagi setiap pemegang hak yang memperolehnya dengan itikad baik.*****
